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现状:海绵城市遇融资困境 补贴赶不上建设

时间:2016-07-07 来源:21世纪经济报道 作者:

连续强降雨再次让武汉市民在市区“看海”。“但网上的调侃归调侃,很多市民还是反映,城市道路积水在内涝后比以往减退快了。”北京一位城市应急管理专家向记者表示。

武汉是全国首批海绵城市试点之一。“海绵城市建设对缓解城市内涝肯定是有用的”,上述专家说,“只不过最近的暴雨天气过于极端。”

“没有海绵城市建设照样会发生城市内涝。”反城乡硬化运动发起人刘波说。他从十几年前开始在国内倡导海绵城市,并认为恰恰是与海绵城市相反的建设理念加剧了内涝。

大规模的海绵体建设正方兴未艾。2015年的一项研究发现,首批海绵城市试点中,近一半城市的排水管道长度、公共绿地面积等市政设施建设与其GDP水平不匹配。

今年4月,又有14个城市进入中央财政支持海绵城市建设试点范围,还有更多的地方政府借助PPP模式开工建设海绵城市,但其中的资金腾挪、方案设计也在火热展开中“试错”。

理念相反的防涝措施

7月2日,一场130毫米雨量的降雨袭击了湖南省常德市,造成多处路段内涝积水,城区交通混乱。而就在一年前,常德市刚刚成为国内首批海绵城市试点,同样在此轮强降雨中发生内涝的海绵城市试点并不止常德一地。

“在成为海绵城市试点前,常德市走的是大规模开发、路面硬化的城市建设老路。”刘波告诉记者。

“中国是季风性降雨,每天达200至300毫米的降雨,这些降水不可能通过管道解决,这是不可持续的。”北京大学建筑与景观设计研究院院长俞孔坚认为。

除了构建排水管网、堤坝的工程思维,俞孔坚还认为,分割的政府管理体制也导致了水问题,“水系统被分割得支离破碎:水和土分离、水和城市分离、排水和给水分离、防洪和抗旱分离。”

6月20日,江西省鄱阳县滨田水库泄洪道河堤因昌江洪峰通过,水位急剧上升,向阳圩堤出现宽100米左右的溃口。

“在此之前,鄱阳县所属的上饶市投入了大量资金进行水利建设,兴修水利工程,加高加固堤坝,但这些并非海绵城市理念,”刘波认为,“海绵城市理念首先是将洪水资源化,而传统水利设施是以工程化抗洪”。

传统的人才理念、产业支撑已无法满足新的需求。“以往强调快排的城市排水系统建设注重水平方向设计,而对海绵城市需要的竖向设计经验不足。”刘波说。

2015年8月,武汉市入围海绵城市试点后举行的培训会上,中国工程院院士王浩建议武汉市打造地下深隧储水系统,也即在地下45米处建设容量为数十万甚至超过百万立方米的大型蓄水池。但至今解决方案仍未出台。

刘波介绍,“湖南省没有一家具有甲级资质的设计单位有能力单独承接海绵城市设计,常德市方案的设计方是一家老资格的城市设施设计单位,而这是传统‘灰色设施’设计的代表。”

上述北京的城市应急管理专家介绍,海绵城市就是要反思和扭转“灰色设施”的理念。“但有些城市仍旧是把市政道路、管网等灰色设施建设‘包装’成海绵城市。”刘波说。

融资困境

华中科技大学公共管理学院教授谭术魁2015年对首批海绵城市试点中的14个进行了评估,他通过比对认为,7个试点的市政设施建设无法匹配其经济水平,需要加大海绵体建设。

在谭术魁的研究中,市政设施包括排水管道长度、公共绿地面积、防洪堤长度、公园面积和排水管道密度等。

但钱从何处来是个问题。中央财政专项奖补标准为:直辖市每年6亿元,省会城市每年5亿元,其他城市每年4亿元。

“三年建设期的中央资金只有十几亿元,但很多试点提出的建设规模都是百亿以上。主要融资模式是地方投资平台借债,这导致本应是拉动经济增长的海绵城市建设,却增加了地方政府债务。”刘波说。

7月1日,北京海绵城市控股有限公司(下称北京海绵控股)发起的联合体,与广东省河源市江东新区管委会签约,成立江东新区海绵城市及地下管廊的建设运营主体。

在此之前,北京海绵控股联合体先后签约河北望都经济开发区(一期)、唐山高新区的海绵城市及地下管廊项目。北京海绵控股方面介绍,这些项目的战略投资协议总额达200亿元以上,2016年落地实施项目近5亿元。

“北京海绵控股的市场定位为PPP模式资本金提供商。国内一个试点地区完成项目招标后却4个月无法进场,原因就在于没有准备好资本金。”北京海绵控股董事长李国栋说。

李国栋介绍,北京海绵控股设计了两种海绵城市建设的资本通道,包括“海绵控股+央企+基金”的资本模型,以及其自身主导的“协议存款+商业保理+境外保函+基金”的模型。

刘波认为,海绵城市建设中社会资本难以进入,部分原因在于地方政府不愿意放弃平台公司的控股权,从而减少分红和治理架构中的话语权。

但地方政府也希望通过海绵城市PPP项目获得额外效益。“PPP项目如果不和产业挂钩很难持续发展,我们去一些地市洽谈,地方政府的引资标准很现实:能给当地带来什么产业、如何形成税收回哺。”李国栋说。

政策推手

2013年12月,国家主席习近平在中央城镇化工作会议上明确指出了建立海绵城市的重要性。2014年和2015年,住建部先后印发《海绵城市建设技术指南》、《海绵城市建设绩效评价与考核办法(试行)》。海绵城市迅速从规划理念落地为政策。

“海绵城市首先是为了解决城市内涝,但到目前为止,第二批中央试点城市还未开始建设,第一批试点只是有限建设,有的试点项目只有二十多平方公里,缓解内涝能力自然有限。”刘波说。

习近平在中央城镇化工作会议上提出,在提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来,优先考虑更多利用自然力量排水,建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。

新版的《城市综合管廊工程技术规范》增加了排水管道入廊的技术规定,从而实现了海绵城市与地下管廊综合建设。

除了缓解城市内涝,海绵城市的另一个重要功能是雨水净化。有资料介绍,北京7月20日前的道路雨水完全弃流。“由于国内渗透、蓄留材料品种单一,因此在目前的海绵城市建设中还无法实现雨水净化功能。”刘波说。

而在武汉等地试点中,也在测算初雨弃留的季节与时段,并尝试建设道路绿化带的初雨弃留设施。

“海绵城市应该是一个系统工程,综合利用草地、湖泊等自然物和人工设施。”北京一位城市应急管理专家说,当出现暴雨情景时,可以增建排水泵站或修建地下调蓄库、实施基础设施智能化管理等手段进行应急管理。

“一些极端天气是历史罕见的,并不能以这些极端现象为标准盲目提高海绵城市设施标准,而是要结合各地的地质水文条件,以及实际经济水平进行设计。”他说。

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