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吴舜泽:准确把握“十三五”环保规划定位和基本特征

时间:2016-12-07 来源:中国环境报 作者:

“十三五”时期,我国面临全面建成小康社会的战略节点,环境保护的外部条件和内部动力发生重大变化,国务院要求的规划定位发生重大变化,其承载内容、边界和基本特征也不同以往,具有其特殊性,也具有重大意义。

《“十三五”生态环境保护规划》(以下简称《规划》)是我国编制的第九个五年环境保护规划,与以往的五年规划相比,需要站在历史维度、小康节点,需要把握其7个方面的定位和基本特征,坚持战略思维,瞄准问题,突出重点,做好统筹谋划,搞好规划实施。

1 统筹部署加快补齐生态环境短板的总体规划

党的十八大提出的2020年全面建成小康社会的战略目标,包括经济、社会、民主、法制、文化和资源环境等6个方面,其中生态环境是全面建成小康社会的突出短板。习近平总书记指出,“小康全面不全面,生态环境质量是关键”,“必须全力做好补齐短板这篇大文章”。“十三五”期间,我们不能一方面经济指标高歌猛进,另一方面生态环境却仍然不堪重负,必须加快补齐生态环境短板,以提高生态环境质量为核心做好“十三五”期间生态环境保护工作。

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)对小康社会的环境目标要求进行了进一步明确,即“生态环境质量总体改善”。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)将此目标纳入经济社会发展的总体目标来统筹进行生态环保工作的全面部署。因此,《规划》首先是一个集中各方面力量,统筹部署好如何补齐短板的规划,体现了强烈的问题导向和目标导向,是各项规划中的重中之重,具有紧迫性和重要性。

随着经济社会发展水平提高,社会公众的环境诉求明显提升,环境质量改善成为难度最大但必须采取综合措施确保完成的任务。这也要求《规划》出实招,多用力,硬碰硬,实打实,从补足短板上多谋划措施,把握环境质量只能更好、不能变差、不能退步的基本要求,统筹设立小康社会环境目标指标,处理好长期目标和短期攻坚的关系,加大综合治理力度,提高社会公众环境质量的获得感。

2 发挥政府作用促进《纲要》实施的重点专项规划

《“十三五”生态环境保护规划》是国务院常务会审议、国务院发布的最高等级的20余项重点专项规划之一,是贯彻落实《纲要》的有力支撑。《规划》与《纲要》第一次做到了同时编制、同年审批、同步实施,符合侧重发挥政府作用、作为《纲要》实施的重要抓手的基本定位。

《规划》研究编制与《纲要》的内容保持紧密衔接,实际上是一个系统的落实,充分体现和具体化《纲要》的部署与要求。除第十篇加快改善生态环境(42~48章重点纳入)外,还涉及到《纲要》第一篇(指导思想、主要目标与发展理念)、第四篇(推进农业现代化中的生态友好型农业、化肥农药零增长、废弃物循环利用、休耕轮作等)、第五篇(优化现代产业体系中的绿色制造、传统产业升级改造)、第七篇(构筑现代基础设施网络中的低碳交通、控制煤炭、能源升级、油品升级、维持基本生态用水)、第八篇(推进新型城镇化中的以环境资源承载力调控城市、农村环境综合整治)、第九篇(推动区域协调发展中的区域战略、京津冀协同、长江经济带、海洋环境)、第二十篇(强化规划实施保障)等内容。

五中全会《建议》涉及绿色发展和生态环境保护部分共约2100字左右,《纲要》拓展到6000左右,《规划》约为4.6万字左右,可以看出这实际上是一个步步深化、细化、落实和落地的过程。

3 落实新发展理念推动绿色发展的系统规划

按照“重点专项规划是落实新发展理念的重要体现”要求,《规划》紧紧围绕“五位一体”总体布局,贯彻落实五大发展理念,以五大发展理念引领研究编制工作,实际上是以新发展理念指导生态环保领域的战略安排。

《规划》以创新驱动、科技攻关、技术政策、标准体系促进创新发展,推进绿色化与创新驱动深度融合;突出落实国家绿色发展战略,强化生态空间管控,以四大板块、京津冀、长江经济带等体现协调发展;以“一带一路”、国际合作推动开放发展,以全面小康、城乡均衡、环境质量、生态产品等体现共享发展。同时,把五大发展理念真正落实到环保工作中去,以创新突破瓶颈,以协调促进平衡,以绿色补缺生态,以开放加强融合,以共享激发动力,贯彻落实好新发展理念。

《规划》是国务院印发实施的重点专项规划,必须按照“围绕绿色发展,编制生态环境保护规划”的要求,充分反映习近平总书记的重要讲话精神、党中央国务院关于生态环境保护的新要求。《规划》充分落实五中全会精神,尤其是关于绿色发展的若干主要任务与要求,逐字逐句予以落实,以绿色发展理念为引领,与《纲要》内容紧密衔接,统筹考虑生态环境保护的各方面、各领域、各环节,强调系统性、整体性、一体化思维。

长期以来,我国经济增长的资源环境代价过高。国际经验也表明,发达国家改善环境质量,70%以上靠产业结构调整和技术进步。这体现了源头预防、减少资源能源消耗、构建节约环保的国民经济体系对于环境保护工作的极端重要性和有效性。《规划》特别将强化源头防控、夯实绿色发展基础作为第一位的任务,体现了发展和环境保护的辩证统一关系,体现了关于环境保护问题的认识论新成果,也体现了解决环境问题着眼点的方法论。

基于此,《规划》着力强化环境宏观政策调控,坚持预防优先,突出前端引导,将环境预防体系做成“硬措施”,将生态环境保护从末端治理向前端延伸,加强前端能源资源消耗协同控制,着力推动构建节约环保的国民经济体系,以绿色消费倒逼绿色生产革命,做大绿色发展的“环境红利”,解决环保工作长期以来被动、滞后的问题。

《规划》强调绿色富国绿色惠民,突出环境空间分级管控,把握底线要求,提出红线要求,明确上限要求,积极推进供给侧结构性改革,做好发展必绿色与绿色即发展两个层面设计部署,形成节约资源和保护环境的空间布局、产业结构、生产方式和生活方式。

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